原载《管理世界》2014年第9期

　　摘要：本文将企业集聚效应和土地财政引入城市经济模型，在此基础上，讨论了土地出让行为对地方工业化和城镇化的影响。理论分析表明，城市地方政府最优的土地出让策略是低价出让工业用地、高价出让商住用地，来降低企业成本并增加财政收入和公共支出，共同达到吸引企业、促进生产并推动城镇化的目的。基于全国186个地级及以上城市2003~2008年数据的实证研究显示，这一土地出让策略基本有效，但其效果随着城市的集聚效应和经济发展水平的提高而逐渐减弱，城市间地租竞争也可能对彼此的工业发展和城镇化产生不利影响。

　　关键词：土地出让；土地财政；工业化；城镇化

　　一、引言

　　20世纪90年代以来，我国的工业化和城镇化经历了快速发展。根据《中国统计年鉴》，我国城镇化率由90年代末期的约30%，大幅提高到2013年的53.7%，同期工业总产值也增长了250%以上。土地和人口等要素在城乡间的再配置，推动了城市部门的产业发展和集聚生产力提高，工业化和城镇化的相互促进，形成了经济增长的巨大动力。

　　企业是生产要素集聚的渠道和载体，新企业建立或现有企业规模扩大，都会进一步促进城市人口数量、资本水平和信息知识等要素的增长。因此，以城镇化和经济增长为最终目的的地方政府，自然将“招商引资”当作直接目标，他们一方面通过提供廉价土地和各种优惠政策来降低生产要素价格，另一方面通过投资基础建设来改善地方生产环境，共同达到吸引企业进驻和资本流入的目的。我国的土地出让制度为上述行为提供了工具和条件，地方政府借由低价出让工业用地、高价出让商住用地，同时实现了压低企业成本和提高公共支出的目标，加速推进了地方经济增长和城镇化。

　　但是，政府依靠土地财政过度追求工业化，也对城市经济的健康发展造成了一系列问题。

　　首先，土地城镇化快于人口城镇化，一部分工业项目的低效建设造成了土地浪费和城镇化率的虚高。从2000年到2012年，中国城市建设用地面积扩大了106.9%，而人口仅增长55.3%，土地城镇化是人口城镇化的1.93倍①。城市建设用地的高速扩张一定程度上源于工业园区的大规模新建——2003年全国各类开发区累计达到了6866个，总规划面积为3.86万平方公里，很多园区的填充率和生产效率都非常低。在国土资源部多次清理整顿之后，到2006年开发区数量被压缩到了1568个，面积缩减为9949平方公里，压缩比例分别达到77.2%和74.2%，土地浪费情况才得到了阶段性缓解②。

　　其次，地方政府为招商引资压低工业地租，导致商住地租承担了巨大的财政收入压力，推高了居民住房价格和城镇化成本。2012年地方政府的土地出让金收入达到2.85万亿元，约为地方政府总收入的20%，相当于扣除中央财政转移支付后的直接收入的30%③。土地财政已成为地方政府的主要收入来源之一，而其中商住地租的贡献更大——2003~2007年间，全国平均商住地租增长了120%，工业地租仅增长24%；2013年第4季度，全国主要监测城市的商服、住宅地价分别为6306元/平方米和5033元/平方米，远高于工业地价的700元/平方米④。地方的工业用地价格多年来一直维持着极低的水平，但由此产生的财政收入缺口，只能依靠商住用地的出让收入来填补。工业地价压得越低，财政缺口就越大，政府就越放任商住地价增长，最终反映为居民住房成本的升高。

　　第三，不同城市的经济发展阶段和用地需求存在很大差异，廉价让地策略对各城市的经济发展并不总是有利的。我国土地出让主要集中在东部地区，以2011年为例，东部各省城市总让地面积是中、西部地区的1.5倍和2.6倍，平均地价是中、西部地区的1.9倍和1.6倍⑤。土地需求的地区间差异，导致低价让地在不同城市产生了不同效果——研究表明，东部地区工业用地出让宗数对地方财政总收入和各税种收入均有正影响，但这一关系在中西部地区不显著，说明中西部城市采取优惠地价并不能吸引企业、促进生产（陶然等，2007），欠发达城市盲目降低地价可能未必得到好的结果。而另一方面，近年来发达城市生产效率快速提高，已逐渐摆脱了廉价让地的招商战略，欠发达地区反而可能凭借地价优势迎来招商机会。这些事实和变化要求各地方政府必须结合实际，灵活快速地出台适应性土地出让策略，简单模仿或过度压价都有可能产生危害。

　　那么，地方政府的土地出让策略能否真的吸引到企业？土地出让是否促进了地方的工业化和城镇化进程？这一作用在不同发展阶段的城市之间有什么区别？本文通过理论和实证方法对上述问题作出分析。我们在第二节介绍地方政府土地出让的制度背景，在第三节建立一个简单的城市模型解释相关问题，在之后两节进行实证检验，第六节总结全文。

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　　六、结论与启示

　　在中国经济快速发展的过程中，地方政府一直扮演着十分重要的角色。土地出让作为地方政府主要手段之一，对推动工业化和城镇化发挥了关键作用。

　　本文在了解我国土地征用制度和政府间行政、财政体制的基础上，建立了一个简单的包含工人、企业和地方政府的城市经济模型。其中，企业间信息和知识的交流是城市集聚效应的来源，企业聚集能够促进城市经济发展，所以政府在用地位置和地租上向企业倾斜；而工人和企业缴纳的地租又构成政府的财政收入，用于城市公共建设和补贴，反过来影响着企业产出和工人工资水平。模型分析表明，地方政府的最优土地出让策略是，降低企业地租，提高居民地租，从而既减少企业成本又提高财政收入和支出，来吸引企业，推动城市经济增长和城镇化发展。通过理论分析本文提出了3个命题，然后在此基础上，利用全国186个地级及以上城市2003~2008年的数据进行了实证检验。

　　实证研究表明：首先，工业地租越低、商住地租越高，城市工人就越多，说明地方政府利用这一策略来促进工业化和城镇化是有效的；其次，集聚效应越强的城市中，地租策略的效果越差；第三，两种地租的作用都随城市发展等级的升高而逐渐失效。可以看出，在过去一段时间内，廉价让地和土地财政确实对经济增长和城镇化产生了积极影响，但随着城市经济快速发展，这一策略的效果逐渐减弱，而问题却日渐突出。特别是近年来在一些发达城市中，旧的竞争性土地策略已经失去了积极作用，高额商住成本更成为城镇化的主要阻力之一，这些地方政府有必要重新制定土地出让的目标和政策：一方面，要通过土地规划促进产业升级转型，另一方面，要改变之前过度依赖商住用地出让金的土地财政，防止房地产价格进一步攀升，降低人口城镇化的成本，形成积极可持续的城市发展方式。

　　而对于欠发达城市来说，当前它们的土地还没有被充分利用，经济又相对落后，可以效仿先发城市的土地出让策略，通过地租优惠来争取从大城市转移下来的工业企业，快速推进工业化和城镇化，但同时，这些城市也应当注意避免先发城市在土地利用中出现的浪费和过度竞争等问题。

　　本文的分析工作还有许多需要完善和改进的地方。我们的简单模型假设城市优先将中心地段出让给工业企业，这种设定更适用于中小城市，而成熟的大城市更加依靠商业和服务业，由此可能产生不同的最优地租策略；代表性城市模型对于城市间竞争的分析也比较简单。另外，由于地租作用存在滞后性，相关政策也有过重大调整，所以面板回归实际上仅涵盖了3年的数据，如果有条件将样本扩充到2003年之前，将能够得到更加全面可靠的结论。

　　（作者单位：北京大学光华管理学院）


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本文收入文库时间为2015年3月。