原载《中国社会科学》2014年第5期

　　摘要：地区经济结构有助于解释地方财政对本地居民偏好的回应程度，即财政回应性。建立一个动态一般均衡模型，以得到地方财政回应性与财政支出结构间的单调关系，从而使财政回应性可以测量。地方财政支出中的福利性支出占比，是财政回应性的有效代理变量。利用中国县级财政和规模以上工业企业等多个数据库的数据进行实证检验发现，民营经济份额越大、个人所得税占地方财政收入的比重越高、本地市场集中度越低，地方财政福利性支出的占比就越高。这表明，民营经济份额、地方财政收入结构和市场集中度所概括的地区经济结构因素，对地方财政的回应性确实存在显著影响。使市场在资源配置中起决定性作用，是解决中国地方财政回应性缺乏的有效途径。

　　关键词：地方财政；居民偏好；财政回应性

　　作者尹恒，北京师范大学经济与工商管理学院教授（北京100875）；杨龙见，北京大学光华管理学院博士后（北京100871）。

　　感谢国家自然科学基金（71173019，71373026）、中央高校基本科研业务费专项资金（2012WZD13）、教育部新世纪优秀人才支持计划（NECT－11－0041）和哲学社会科学研究重大课题（11JZD015）的资助。感谢许敏波、李世刚和柳荻的有益建议。

　　一、引言

　　财政回应性系指，政府公共支出决策回应居民公共物品偏好和需求的程度。随着中国在20世纪末逐渐将财政体制改革的目标模式确立为公共财政体制，并逐渐形成建设服务型政府的共识，中央政府对民生问题的关注与日俱增。建立公共财政体制和服务型政府的核心在于增强财政的回应性，这对于直接面对居民公共物品需求的地方财政尤为重要。它不仅有助于提升政府的公信力，更关系到辖区和谐与稳定。

　　西方财政分权文献对财政回应性问题并没有投入较多关注。究其原因，由于财政联邦制下地方政府更加了解本地居民的信息，学者们认为充分回应性理所当然，甚至在界定模型环境时也不需要作为假设明确列出。蒂布特（Tiebout ）指出，“用脚投票”机制能够保证地方政府按照居民的意愿供给公共品，实现公共物品配置的帕累托最优。①此后，从信息优势角度研究地方政府提供公共物品效率的文献大量涌现。②奥茨（Oates ）将其概括为“分权定理”：地方政府能够向各自的居民提供最有效的公共物品量，而中央政府却无法实现这一点。③这些文献的共同逻辑是，地方政府更接近当地民众，拥有更多的信息优势，可以更有效地提供公共服务，以满足本地居民的需求。在这些经典财政分权理论中，财政的充分回应性是一个隐含的基本前提。钱颖一和温加斯特（Weingast）提出的促进经济增长的“市场保护型”机制，也隐含地设定了财政充分的回应性。④

　　在中国财政回应性却是一个需要深入讨论的问题。中国式财政分权脱胎于传统计划经济体制，新中国成立初期，国家尽可能调动资源用于积累和扩大再生产。依靠这种“生产建设财政”，中国在“一穷二白”基础上迅速建立了现代工业体系。随着工业基础逐步确立，其对居民偏好回应性不足的缺陷也越来越明显。中央政府充分认识到这一点，提出了建设公共财政体制和服务型政府的目标，不过地方财政的转型明显滞后。乔宝云等人发现，地方政府更愿意进行生产投资，义务教育财政支出不足。⑤平新乔和白洁发现，预算内支出结构和预算外支出结构存在差异，地方政府把更具选择空间的预算外支出主要花在基础设施建设方面。⑥傅勇和张晏发现，省级政府支出结构存在“重建设、轻人力资本投资和公共服务”的倾向。⑦尹恒和朱虹证实，在对上负责、以GDP 为中心的政绩考核制度下，地方政府确实存在生产性支出偏好。①这与中央政府对民生问题的关注形成了鲜明的对照，表明中央财政和地方财政的回应性确实存在明显差异。

　　地方财政的“越位”与“缺位”问题一直困扰着中国财政分权体制。②其根源也正在于地方财政缺乏回应性，对本地居民公共品需求的敏感性不强。在地方财政民生支出“缺位”的情况下，中央政府求助于转移支付，尤其是将用途界定在教育、卫生和社会保障等项目的专项转移支付。中央财政的转移支付确实弥补了地方政府基本公共物品供给的不足。不过，这种财政重新集中化的倾向不利于改善财政分权体制的效率，根本出路还在于提升地方财政的回应性。然而不论从理论还是经验角度看，与完善中国式财政分权体制相比，财政回应性文献的发展明显不足。

　　本文尝试立足于中国式财政体制的基本特征，从地区经济结构中探寻能够解释地方财政回应性差异的因素，包括民营经济发展状况、税收结构和市场集中度等维度。为了测量财政回应性，本文提出契合中国地方政府决策环境的理论模型，得到地方财政回应性与财政支出结构间的单调关系，从而后者是前者的有效代理变量。

　　随后综合中国县级财政和规模以上工业企业等多个数据库检验地区经济结构与财政回应性间可能的相关关系，发现十分稳健的结果：本地民营经济份额越大、个人所得税占地方财政收入的比重越高、市场集中度越低，地方财政回应性就越强。这表明，地区经济结构确实是影响地方财政回应性的因素。中共十八届三中全会所提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的政策设计，能够解决地方财政回应性缺乏问题。

　　本文第二部分提出财政回应性影响因素的假说；第三部分讨论财政回应性的测量；第四部分介绍经验分析思路和数据；第五部分报告检验结果；第六部分总结全文。

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　　六、总结性评论

　　与西方财政联邦制不同，在中国式财政分权体制下中央财政和地方财政的回应性存在明显差异。对本地居民偏好的回应性不足导致地方财政的“越位”与“缺位”，中央财政试图通过转移支付、特别是专项转移支付加以弥补。然而，这在某种意义上却走向了财政分权的反面。正如经典财政分权理论所指出的，由于存在基本的信息问题，财政集中制度缺乏效率。改善地方财政的回应性，纠正地方财政的“越位”与“缺位”问题，成为完善中国财政分权体制的关键。

　　由于经典财政文献提供的线索有限，本文立足于中国特色的财政分权体制，试图在地方财政回应性的测量和影响因素方面作出初步探讨。本文从民营经济发展状况、税收结构和市场集中度等地区经济结构特征着手，寻找财政回应性影响因素的经验证据。地方政府决策模型表明，虽然从本地居民角度看福利性公共支出的比重并非越高越好，存在唯一的最优公共支出结构，但通过比较静态分析发现这一最优支出结构正好能够揭示出地方财政的回应度，从而构成其理想的代理变量。综合中国县级财政和规模以上工业企业等多个数据库的经验分析，得到十分稳健的结果：本地民营经济份额越大、个人所得税占地方财政收入的比重越高、市场集中度越低，地方财政回应性越强。这表明，市场化有助于提升地方财政的回应性。从这个角度看，中共十八届三中全会所提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的政策设计，确实抓住了解决地方财政回应性不足问题的关键。处理好政府和市场的关系，强化本地居民对地方财政的约束，使地方政府回归“取众人之财，为众人办事”的公共服务职能，能够充分发挥中国式财政分权体制的效率。

　　需要指出的是，本文虽然根据大样本数据挖掘了地区经济结构与财政回应性相关性的经验事实，然而其影响机制仍然有待深入研究。本文将注意力放在揭示地区经济结构与财政回应性关系的整体面貌，对其影响机理只是进行了简单描述。本文也没有考察其他可能的影响因素和机制。财政回应性机制研究可能是一个较新的研究领域，具有较强的中国特色。随着地方财政回应性理论的完善，经验分析中纠缠在一起的各种影响渠道将会逐步厘清。


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本文收入文库时间为2014年8月。