原载《清华大学学报》（哲学社会科学版）2014年第4期

　　摘要：长期以来，由于官员过度追求以经济增长为主的晋升激励指标，在经济飞速发展的同时，环境污染和能源消耗也愈加严重。随着中央对地方官员的考核机制的科学化，以环境质量和能源利用效率改善为核心的环保考核对地方官员的晋升概率已经具有一定的正向作用，并且在大城市和政府行政力量较强的城市这种作用更加显著。这种考核机制的变化能够有效促进中国城市经济增长的可持续性。特别是在大城市和政府行政力量较强的城市，单位GDP 能耗和环境污染水平都将更早地跨过环境库兹涅茨曲线（EKC ）的拐点，环境质量改善的前景更加乐观。除此之外，地方官员受教育水平和民众受教育水平对于城市的可持续发展也具有积极的作用。

　　关键词：地方官员；经济增长；单位GDP 能耗；环境污染

　　基金项目：国家自然科学基金（70973065和71273154）；教育部新世纪人才支持计划（NCET－12－0313）；国家社会科学基金重大项目（09＆ZD042）；清华大学自主科研计划

　　作者简介：孙伟增，清华大学建设管理系博士研究生（北京100084）；罗党论，中山大学岭南学院副教授（广州510275）；郑思齐，清华大学建设管理系教授；万广华，亚洲开发银行

　　一、引言

　　中国经济自改革开放以来保持了30多年的高速增长。这么多年的经济发展历程，就好比一幅波澜壮阔的画卷，其中不仅有经济发展的巨大成就，还有来自于社会和政治等方面的转型。但不可回避的是，在经济快速增长的同时，我们也付出了沉重的环境代价。主要污染物排放超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染普遍存在，固体废弃物、汽车尾气和持久性有机物等污染问题也很突出。发达国家上百年工业化过程中产生的环境问题，在中国30多年的快速发展中集中出现。

　　相关数据统计表明：在过去的10年，中国治理环境恶化与资源枯竭的成本占GDP 的比重接近10%，其中空气污染占6.5%，水污染占2.1%，土壤退化占1.1%.①中国环境规划院（2010）通过全国连续5年的环境经济核算表明，尽管我国“十一五”期间节能减排取得了进展，但经济发展造成的环境代价持续增长，5年间的环境退化成本从5118.2亿元提高到8947.6亿元，增长了74.8%；虚拟治理成本从2874.4亿元提高到5043.1亿元，增长了75.4%.环境退化成本占到了GDP 的3%左右。可见，环境问题不仅是一个重要的民生问题，而且已经成为影响中国城市可持续发展和经济稳定的重要问题。

　　应该说中国所面临的环境问题并不是短期内形成的，经济高速增长与资源高消耗和环境破坏并存的现象，与中央政府对地方官员的考核机制密切相关。受发展阶段的影响，一直以来我国实行的是以GDP 为核心的激励方式。与此同时，在财政分权伴随着政治集权的制度背景下，地方政府官员具有非常强的政治晋升动力（周黎安，2007；Li和Zhou，2005；徐现祥等，2007）。为了获得晋升，地方政府官员会尽一切可能整合其所能控制和影响的经济与政治资源，以推动本地区的经济快速增长。这种为增长而竞争的激励成为地方政府推动经济增长的动力源泉。正如周黎安等（2005）所强调的，“在中国经济以奇迹般速度增长的过程中，地方官员对当地经济发展所体现出的兴趣和热情在世界范围内可能也是不多见的”。

　　在这种以GDP 为核心的单维激励方式制度下，地方官员出于晋升的考虑，就会充分的激励支持本地企业和发展本地经济，不惜牺牲资源高消耗和环境破坏为代价。现行的干部考核制度对地方干部政绩的评价与考核办法强调与其管辖地区经济发展业绩直接挂钩，强化了这种短期和本位利益。

　　地方政府必须考虑当地的经济发展问题，而发展经济所需的资源和地方财政收入有直接关联，因此必然会实施以强化经济增长为先、环境保护为后的发展策略。换言之，正是由于中国采取以GDP 为主的相对绩效评估标准作为地方政府官员的政绩考核机制，地方政府间的竞争导致了地方公共政策的明显扭曲。其中，具有明显外部性的环境保护就往往首当其冲地成为被牺牲的一项公共职能，不少地方政府为追求经济增长而忽视环境、甚至牺牲环境的做法屡见不鲜，由此引发的社会冲突更是不断加剧（杨海生等，2008）。

　　为了解决当前中国城市经济发展过程中的高污染高能耗问题，中共中央前总书记胡锦涛同志在2003年提出了“科学发展观”，强调了经济发展的全面、协调和可持续。中央政府也开始转变以往单纯为了经济增长而牺牲环境容量和能力的发展道路，提出要抓紧建立对工作实绩进行考核评价的新的指标体系，不应仅仅考察GDP 的增长，还要同时考核城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、环境保护和生态建设、扩大就业、完善社会保障等其他指标，引导各级干部树立正确的政绩观。近年来，中国的许多省市将领导干部环保实绩考核情况与干部任用挂钩，将环保实绩考核作为干部选拔任用的重要依据。2012年北京市政府发布《关于贯彻落实国务院加强环境保护重点工作文件的意见》，明确提出：今后所有有关环境质量的指标，如污染物总量控制、PM2.5环境质量改善情况等，都将作为各级政府领导的考核指标，决定仕途升迁。这些零散的报道涉及有关方面在一定程度上证明中央政府已经开始考虑环保绩效问题，但这种环境政绩能否真正影响了地方官员的晋升？以及这种上层激励是否能对城市的环境和能源状况改善产生积极的影响？仍然是有待实证检验的问题，这对于推动和完善我国环境友好型的经济发展模式具有十分重要的现实意义。

　　本文尝试构建一个分析框架来解释目前中央政府倡导和推行将环保考核纳进政绩考核体系的举动，将促使地方政府官员在发展经济的同时也愈加重视环境治理，这种考核机制的变化有利于促进环境发展与经济增长的可持续性。在理论分析的基础上，本文通过大样本的证据来考察城市环境和能源指标的改善能否以及如何影响了地方官员的晋升可能，并研究这种晋升机制的变化对于我国城市发展过程中经济增长与环境关系产生的影响。

　　我们以2004—2009年中国86个重点城市的面板数据为样本，研究发现：（1）城市环境质量和能源利用效率的改善对市长的晋升概率已经具有一定的正向作用，这与21世纪以来中央政府所倡导的“科学发展观”理念是相一致的，也在一定程度上表明中国地方政府官员的“环境绩效考核制度”正在逐步发挥作用，并且在经济水平较高和政府行政力量较强的城市，这种环境绩效对市长的晋升更为重要；（2）这种环境绩效晋升激励的存在能够推动城市能源利用和环境质量的提升，有助于实现经济和环境双赢的可持续发展目标，实证结果表明在经济水平较高的城市，环境污染水平（PM10浓度）将更早进入环境库兹涅茨曲线（EKC ）的下降期，在政府行政力量较强、市长受教育水平和民众受教育水平相对较高的城市，单位GDP 能耗和环境污染水平都将更早的进入EKC 的下降期。

　　本文的贡献主要体现在如下方面：其一，我们所构建的分析框架，有利于解释在中央政府把环保问题纳进地方政府政绩考核后，能够促使地方政府在环境治理与经济发展之间寻求更好的平衡；其二，我们通过大样本的实证研究，证实了把环保政绩纳进地方官员晋升机制的效果已经初步显现，这将使地方官员加大对环境治理的重视程度，进而促进环境的改善，为实现“美丽中国”和“生态文明”的国家发展战略提供了有效的政策工具；其三，我们的研究结果表明，不同的城市处于不同的发展阶段，经济发展、人口素质以及地方官员禀赋特征都有所差异，经济增长与环境治理的关系也有所不同，这意味着需要用差异化的视角来分析城市环境问题和设计环境公共政策，避免“一刀切”。

　　…………

　　五、结论与讨论

　　考虑到在过去和当前的经济增长模式下环境的不可持续性，以及维持经济繁荣所需的环境基础承受着不可逆转的风险，中国政府在国家第十二个“五年规划”中提出了绿色发展的战略方向，在党的“十八大”中更是提出了建设“美丽中国”和“生态文明”的目标。世界银行（2012）的报告提出绿色发展模式理念，也就是说经济增长要摆脱对资源使用、碳排放和环境破坏的过度依赖，通过新的绿色产品市场、绿色技术、绿色投资、改变消费行为和加强环保来促进增长。在目前中国经济发展和环境治理的制度环境下，实现这一目标的成败关键，往往并不在中央政府，而是在地方政府的行为。Wang和Di（2002）通过对中国85个地方城镇的实证分析发现，地方政府对环境污染治理的偏好会受到上级政府干预以及本辖区居民抱怨的影响，即上级政府对环境保护的重视程度和本辖区居民对环境污染的投诉会提升地方政府对环境污染的治理程度。

　　我们以2004—2009年中国86个重点城市的面板数据为样本，考察能源与环境指标是否真正被纳入到地方官员业绩考核和晋升机制当中，以及这种晋升激励能否为城市环境带来乐观的前景。我们的实证结果表明，城市环境质量和能源利用效率的改善对市长的晋升概率已经具有一定的正向贡献，表明中央政府所建立的地方政府官员的“环境绩效考核制度”正在逐步的发挥作用，并且在经济水平较高和政府行政力量较强的城市，这种环境绩效对市长的晋升更为重要。我们接着利用环境库兹涅茨曲线（EKC ）作为实证工具，探讨上述激励机制的导向是否能够帮助城市更早地跨过环境污染在EKC 上的拐点。数据表明，单位GDP 能耗与人均GDP 之间存在“倒U 型”曲线关系，城市的空气污染（PM10浓度）与人均GDP 之间存在“S 型”曲线关系（目前中国大多数城市位于曲线的后半段“倒U 型”曲线部分），这意味着随着人均GDP 的增加，单位GDP 能耗和空气污染都会经历先升高后降低的过程。在政府行政力量较强，市长受教育水平和民众受教育水平相对较高的城市，单位GDP 能耗和环境污染都将会更早的进入EKC的下降段。同时，在经济发展规模较大的城市，空气污染也有望更早跨过EKC 的拐点。

　　以GDP 为核心的单维激励模式造成地方政府忽略环境保护的扭曲结果。只要这种激励结构不发生根本的变化，地方政府就没有积极性治理污染、改善生态环境。基于此，我们认为，把环保绩效纳进官员的政绩考核范畴不单是在理论上可行，在实践上更是实践可行，因此应该着力推行。另外，由于环境污染对于生产企业是一种附带产出，特别是对于一些高能源消耗性产业环境污染与其追求经济产出的目标是相悖的，因此大多数企业没有动力进行环境污染控制和治理，从这一角度来看，增加地方政府在环境治理方面的行政干预对于改善环境污染问题就显得十分迫切和重要。我们论文的不足在于我们只能通过地方官员的事后升迁来判断环保考核的影响，如果能进一步考察地方官员在经济增长与环保投入的行为，可能会对我们理解该问题有更好的帮助。


阅读全文请下载PDF文档

除特别声明外，本站不拥有文章版权。如引用，请注明原始出处。
please quote the original source if you are going to use this paper

本文收入文库时间为2014年8月。