原载《公共行政评论》2013年第5期

　　「摘要」功能性联邦主义认为，在一个多级财政体制下，应该注意发挥各级政府在其独特擅长领域的比较优势，经济发展性事务和相应的财政支出应该主要交由地方政府负责，再分配事务及其财政支出则主要应由中央政府来承担。中国自分税制改革以来中央与地方的财政支出职能配置与分工，并不符合功能性联邦主义的标准，而是一种“准功能性联邦主义”，即中央在放权让地方承担经济发展主要职责的同时，也将再分配支出责任一起转嫁到地方并主要以财政转移支付来进行填补和带动。这一制度策略不仅有损社保制度公平与效率，而且在宏观上造成了我国向公共财政转型的艰难，具有不可持续性。应在进一步规范政府间事权、巩固地方发展积极性的基础上，提升社会保障的统筹层次，逐步提高中央政府的再分配职责，为社会主义市场经济的持续发展奠定稳定和规范的功能性体制基础。

　　「关键词」联邦主义；功能理论；发展；再分配

　　*孔卫拿，厦门大学公共事务学院，博士研究生；张光，中山大学中国公共管理研究中心研究员/厦门大学公共事务学院，教授/南京大学中美文化研究中心高级访问学者。感谢匿名评审人的意见。

　　基金项目：2013年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《住房权：中国的一项新社会议程的构建》（13JJD630013）。

　　一、问题的提出

　　目前，世界上绝大多数国家的财政体系都是由中央财政（或联邦财政）与地方财政（或联邦成员财政及地方财政）等多级财政构成的一个既相互独立、又相互依存的统一整体，只要存在着多级财政，就必然会产生“如何确定不同层级政府的财政职能的问题”（Oates，1972：31）。中央与地方政府财政职能的科学界分以及相应的财政手段的组合配备，是关系到政府部门能否最优化行使其职权的基础。无论基于公平还是效率的视角，经济学、政治学界对此均早已提出了一种重要的分配方式，它可以被概括为功能性联邦主义，其核心要义是在一个多级财政体系内，应注重发挥中央与地方政府在各自独特擅长的公共服务领域的比较优势并提供相应的财政支出，中央政府主要承担稳定经济、实现最公平的收入分配，以及提供某些严重影响到全社会所有成员福利的公共产品。

　　作为对这些职能的补充，地方政府负责提供那些主要与其辖区居民利益相关的公共产品和服务（Musgrave ，1983；Oates，1972：13－14）。这一经典划分几乎已经成为一种定论，并深刻地镌刻在当今世界上一些成熟市场经济国家的多级财政体制中，这种功能性联邦主义理论和实践，也有力地保证了这些国家市场经济体制的良性运转。

　　我国是一个拥有五个财政层级的单一制政体，财政体制虽历经多轮的改革与发展，但政府事权、财权划分方面始终存在着“上下不清”“割不断、理还乱”的局面（宏观经济研究院课题组，2005；安秀梅，2007：50；侯一麟，2009）。我们认为，在这些“上下不清”的诸多矛盾和问题中，最突出的莫过于政府再分配功能的地方化问题，中央在放手让地方承担经济发展职责的同时，也将收入再分配性的社会保障职责甩手给地方，这造成了政府再分配职能的过度分权化和碎片化，严重制约了我国社会保障事业的发展。党的十八大报告对此指出，要“加快改革财税体制，健全中央与地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。”他山之石可以攻玉，借鉴成熟市场经济国家的功能性联邦主义理论和制度实践中的有益成分，对于我们下一步的政府间财政责任划分改革和体制建设无疑具有重要意义。

　　但在这之前必须要搞清楚的是，我国的中央与地方财政职能划分具有功能性联邦主义体制的特征吗？功能性联邦主义在我国呈现出什么样的独特型态？这一制度型态会产生什么样的后果？它对于我们下一步的财政改革又究竟具有什么样的政策启示？本文尝试对这些这些问题做出初步回答。文章第二部分将讨论功能性联邦主义的理论渊源与内容，第三部具体阐述功能性联邦主义在中国的独特型态，第四部分是对这一体制型态的代价进行简要评估，最后是简短的结论及对进一步财政改革的展望。

　　…………

　　五、结语

　　功能性联邦主义理论一再警示，在一个多级财政体制内，应根据各级政府的比较优势，将收入再分配和经济发展的财政支出职能分别主要交由中央政府和地方政府来承担，这一点在世界范围内已获得了广泛承认和发展。我国财政体制中的财权与事权匹配建设，与功能性联邦主义范式既有相通之处又有明显差异，逐渐形成了一种类似于“准功能性联邦主义”的财政体制，即中央在对地方经济发展事务放权的过程中，未能以中央统筹的方式承担起再分配的主要职责，而是采取低级统筹、分权管理的体制，将再分配责任转嫁给了地方，继而以不断增大的财政转移支付来对地方进行填补和刺激带动。这一制度安排产生了目前我国社保事业管理分散化、社保基金碎片化、社保待遇地区差别悬殊化的困境，而更加宏观层面的负面效应是，由于地方政府对向公共财政转型的不积极和应付而导致了整个国家向公共财政转型的艰难。进一步扩展至一般意义的联邦理论来说，如果我们相信中国的政府间财政制度正在向财政联邦制靠拢，那么现行这套中央与地方的事权配置方案本身就是违背联邦制要义的，因为任何一个联邦制度要想实现自我运转，必须要解决“什么可以阻止中央政府通过威慑其构成单位而破坏联邦制度？”和“什么可以阻止联邦的构成单位通过搭便车和其他的不合作形式来破坏联邦制度？”这对基本矛盾（Riker ，1964；de Figueiredo ＆Weingast，2005；de Figueiredo et al.，2007）。中央向地方转嫁再分配支出责任的制度安排只会让这对矛盾中的第二个问题越演越烈，在“中央点菜、地方买单”的逼迫效应以及地方政府经济发展竞争过程中支出扭曲效应的共同作用下，现行财政制度的整体绩效必然会受到重大侵蚀。

　　在实际政策层面，本研究亦有着重要启示，那就是必须要在巩固地方经济发展积极性的基础上，切实扭转现行再分配财政支出责任地方化的格局，只靠不断加大中央对地方的再分配转移支付是远远不够的，最终还是要回到事权界分这个基本点，社会保障必须划归中央事权由中央承担主要责任。这当然是一项长期的、系统的改革工程，不过我们认为，完全可以首先从城镇基本养老保险的全国统筹入手。因为养老保险只涉及货币的发放，全国统筹在技术操作上并不存在着障碍。目前，无论从省内提升统筹层次经验积累、基本养老保险统账结合的制度推广以及理论界和实际工作部门的基本共识来说，我国实现基本养老保险全国统筹的条件已经具备了（郑功成，2010）。应尽快在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金记发办法的基础上，实现基础养老金的统收统支。实际上，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于通过的《中华人民共和国社会保险法》第六十四条已经规定，“基本养老保险基金逐步实现全国统筹，其他社会保险基金逐步实现省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定”，《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》已经指出，要“研究制定基础养老金全国统筹方案”（中华人民共和国国务院，2013），这个方案如能实现，将使中国的政府间事权分工朝着合理化的方向大大地向前迈进。


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本文收入文库时间为2014年4月。