原载《世界经济文汇》2013年第2期

　　摘要：在财政分权的框架下，地方政府为了资本的流入而相互竞争，增加在基础设施方面的投入，而忽视公共品的投资。本文利用Tiebout 机制建立的理论模型表明，在要素流动受限的情况下，带有配套条款的专项转移支付能够有效缓解中央政府在公共品提供方面的信息不对称，该转移支付分摊了地方政府投资公共品的成本，进而激励地方政府提高本地公共品的供给水平，但却间接使得地方政府的规模出现膨胀。我们随后利用1995—2004年的省级面板数据证实了上述假说，相对于其他形式的转移支付，专项转移支付更能提高地方政府的公共品支出水平，同时也显著提高了地方政府的支出规模和人员规模，为未来“吃饭财政”的困境埋下隐患。

　　关键词：转移支付；公共品供给；政府规模；要素市场改革

　　*范子英，华中科技大学经济学院，E-mail：ivannj@163.com ，通信地址：湖北省武汉市珞瑜路1037号华中科技大学经济学院212室，邮政编码：430074；张军，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心，E-mail：junzh_2000@fudan.edu.cn.本文得到教育部人文社会科学研究青年基金项目（11YJC790039）、湖北省社会科学基金项目“十一五”

　　规划资助课题（2010308）、武汉市社会科学基金一般项目（11049）和华中科技大学中央高校基本科研业务费（项目批准号：2011WC001）的资助，本文曾在复旦大学中国社会主义市场经济研究中心、华中科技大学和武汉大学珞珈青年学者经济与管理论坛上报告过。感谢陈钊、封进、寇宗来、陆铭、吴建峰、章元、徐长生、代谦、罗知、张平等提出的修改意见，文责自负。

　　一、引言

　　理论上都认为中国式的分权结构赋予地方政府发展本地经济的激励，硬化了地方政府的预算约束，并构成中国经济前三十年发展历程中的一个显著特征（Qianand Roland，1998；张军和周黎安；2008）。但是，实证方面的文献对此并没有形成统一的结论，一些研究发现分权确实促进了经济增长，而另一些并没有发现正面证据，甚至认为分权与经济增长是负相关的（Zhang and Zou，1998；胡书东，2001），其中一个主要的解释是地区竞争所导致的负外部性，分权诱导地方政府加大对于基础设施的投资以吸引资金的流入，而严重忽视对于教育、医疗等公共品的投入（傅勇和张晏，2007；范子英和张军，2009）。

　　以教育的投入为例，早在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中就规定，到上个世纪末，国家财政性教育经费占GDP 的比重要达到4%，然而时至今日这一目标依然没能实现，在2008年达到了历史新高，也仅为3.48%，不仅与发达国家5.1%的水平相距甚远，甚至低于大多数欠发达国家的水平。而从人均所享有的公共品来看，地区之间的差异也是非常明显的，东部地区的教育和医疗服务水平都远远超过西部地区，因而公共品不足的问题更多地反映在内陆地区，也正是如此，通过中央政府进行财力的转移支付成为解决该问题的主要选择（丁菊红和邓可斌，2008）。西部12省份获得的转移支付（不含税收返还）占比从1995年的35.8%上升至2002年的46.6%，这些转移支付相对于本地财政收入而言非常庞大，其占西部地区财政收入的比重从1995年的41.7%上升至2002年的1.42倍。这些转移支付缓解了公共品提供的困境，使得近年来教育投入占GDP 的比重出现两个特征：一是该比重从1995年的2.3%持续上升至2008年的3.48%；二是达到4%的目标的省份全部在西部，分别为海南、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏和新疆。

　　以往对于转移支付的研究大多集中在其对经济增长和地区差距的作用（马栓友和于红霞，2003；Tsui ，2005），以及间接促进了国内市场的整合等（陆铭等，2004，2007；范子英和张军，2010），而很少有文献研究转移支付在公共品供给方面的直接作用，也没有文献探讨转移支付产生的机制和对地方政府的影响。本文试图建立一个逻辑自洽的框架，将政府“缺位”和“越位”联系起来，我们认为在既定的分权体系下，地区之间“为增长而竞争”的模式诱导地方政府过度重视在基础设施上的投资，同时导致了政府在公共品提供的缺位，此时中央政府利用财政转移支付的形式来激励地方政府增加公共品的供给是一个次优的选择，这种模式在绝大多数国家都是普遍存在的，例如1990年美国的州所获得的联邦补助占其财政收入的20%，而澳大利亚则高达44%（费雪，2000）。

　　与以往文献不同的是，我们认为带有配套条款的专项转移支付能够分担公共品的成本，其产生的价格效应相对于财力性转移支付的收入效应而言更能提高公共品的供给水平，并且会将地方政府的支出锁定在公共品上。但是专项转移支付也使得转入地的政府规模出现膨胀，其支出占GDP 的比重远远超过平均水平，并导致财政供给人口的增加和未来“吃饭财政”的困境。

　　本文的主要贡献在两个方面：首先在公共品的提供上，本文发现中国的正式制度能够发挥积极的作用。Tsai（2007）的研究认为，在向上负责的体制中正式制度是失效的，非正式制度（宗族）成为促使基层政府提供公共品的主要因素；而本文则认为，即使在一个向上负责的国家中，适宜的正式制度也可以提高公共品的供给水平。其次在政府规模膨胀上，本文发现中央政府处于一个“尴尬”的位置，一方面中央政府需要通过转移支付的形式促使地方政府提供公共品，另一方面又不得不忍受由此而产生的政府支出扩张和冗员问题，中央政府是在公共品与政府规模之间进行权衡。

　　本文接下来的安排如下：第二部分是文献回顾；第三部分是一个简单的理论模型；第四部分是数据、结果及解释，最后一部分是本文的结论和政策建议。

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　　五、结论与政策建议

　　从理论上来说，地方政府相对于中央政府能够以更低的成本提供公共品，并且由于更加接近当地居民，因而其公共品也更加符合当地的需要；但是另一方面在财政分权和经济分权的背景下，地方政府对于资本的重视程度要远高于对劳动力的重视程度，于是地方的绝大部分财政支出都投到了生产性的领域，而忽视对于公共品的生产，加上地方官员任期较短和以GDP 为考核指标的官员晋升体系，地方政府更加不会增加在公共品方面的投入。于是分权陷入了一个困境，虽然地方政府能够提供更好的公共品，但却更没有意愿来提供，可行的办法是由中央政府支付一定的成本，但是依然将支出权力交给地方。

　　本文建立的理论模型阐述了上述思想，在劳动力无法自由流动的情况下，中央通过带有配套条款的专项转移支付可以促进公共品的提供，并且当专项转移支付足够大时，甚至可能达到帕累托最优，但却使得转移支付的接受地的支出水平上升。本文的实证部分发现，人均意义上的文教科卫和社保支出与人均专项转移支付呈正相关，而财政支出占GDP 的比重和政府消费占GDP 的比重都与专项转移支付正相关，同时还发现随着转移支付的增加，当地的机关人员规模也会增加。

　　从本文衍生的政策建议包括两方面：首先是要素市场的改革，理论模型表明在要素可自由流动的情况下，可以通过居民“用脚投票”的机制来提高公共品的供给水平，这样就可避免利用转移支付所带来的负面作用，因而未来的改革应该立足于增强要素在不同地区之间的流动性，一方面要消除阻碍要素流动的政策壁垒，另一方面要尽可能地降低要素的流动成本；其次是要改革目前的官员考核体系，将更多的民生指标纳入考核范围，提高地方政府对于公共品的重视程度。


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本文收入文库时间为2013年10月。