原载《世界经济文汇》2013年第2期

　　摘要：本文利用中国1992—2006年的省级面板数据，考察了地方官员的政绩诉求对环境污染事故的影响。结果发现，地方官员的政绩诉求是导致辖区环境污染事故频发的重要因素，而且这一影响在沿海地区更加明显。与此同时，外商投资企业的比重、地区产业结构、地方官员的个人特征也在不同程度上影响着环境污染事故的发生。本文的发现不仅为人们理解环境污染事故频发的原因提供了理论依据，也进一步为近年来的官员考核机制改革提供了证据支持。

　　关键词：经济增长绩效；环境污染事故；政绩诉求

　　*于文超，西南财经大学经济与管理研究院，E-mail：yuwenchao2000@163.com，通讯地址：四川省成都市温江区柳台大道555号致知园A 座610室，邮编：611130；何勤英，西南财经大学经济与管理研究院，E-mail：he@swufe.edu.cn.作者感谢清华大学社会学系郑路老师、西南财经大学经济与管理研究院荣昭、袁燕老师以及康传坤、石东伟、殷华等博士生提供的宝贵意见和帮助。感谢2012年中国青年经济学家联谊会（YES）与会老师所作的中肯评论及建议。感谢匿名审稿人的宝贵修改意见，文责自负。

　　一、引言

　　近年来，中国环境污染事故频发，这不仅给人民群众生命财产安全带来直接威胁，更成为影响社会和谐的突出问题。“十一五”期间发生的III 级以上环境事件中，25%涉及环境污染导致健康损害问题。这些环境与健康事件中，80%发生在农村地区，89%集中在化工、金属采选、冶炼及回收利用行业，51%发展为群体性事件。早在1987年9月，国家环保局就已经颁布《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》（环办字（1987）317号），该《暂行办法》将环境污染与破坏事故（以下称环境污染事故）界定为：由于违反环境保护法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因致使环境受到污染，国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏，人体健康受到危害，社会经济与人民财产受到损失，造成不良社会影响的突发性事件。与此同时，根据环境保护部公布的《2009年中国环境经济核算报告》所提供的数据，2009年我国环境退化成本和生态破坏损失成本合计13916.2亿元，约占当年GDP 的3.8%.图1分别给出了1992—2006年间全国环境污染事故发生次数、直接经济损失的变化趋势。1992年至2006年，全国污染事故次数总体呈现下降趋势，其中，1992年至2000年，污染事故次数呈先下降后上升的趋势，2001年之后开始缓慢下降。1992年至2006年，污染事故经济损失发生明显波动，总体来看，污染事故经济损失并没有伴随发生次数的下降而呈现出显著的下降趋势。

　　伴随着日益严峻的环境污染问题，国务院于2005年12月印发了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确将环境保护工作纳入领导班子和领导干部考核体系，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。与此同时，我国环境污染治理投资也在逐年增加，2010年，环境污染治理投资达6654.2亿元，占当年GDP 的1.66%.2012年的《政府工作报告》更是强调：我们要用行动昭告世界，中国绝不靠牺牲生态环境和人民健康来换取经济增长。在全面落实科学发展观与构建和谐社会的时代背景下，更加注重经济增长的质量与环境保护，已经成为政策制定者与普通民众的共识。

　　环境污染事故的发生虽然具有一定的偶然性和突发性，然而，在环境污染事故频发的背后，存在着深刻的经济制度因素。探究这些经济制度因素，能为有效防范环境污染事故的发生提供有益借鉴。

　　媒体与学者对造成环境污染事故的经济制度因素进行了系统总结，然而，这些观点多缺乏经验证据的有力支持。第一，产业布局不合理。许多具有潜在污染危害的化工企业分布在水域沿岸和人口密集区，许多地方政府在招商引资的过程中，忽视产业布局的重要性，这为污染事故的发生埋下了许多隐患。2006年进行的全国化工石化行业环境风险大排查的结果显示：总投资约1万亿的7555个化工石化建设项目中，81%的项目设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域。第二，政府治污效率低下。诸多城市的治污设施闲置，个别地方治污项目“重建轻管”、效益发挥不正常。审计署于2009年10月28日发布报告称：历经6年时间，投入治理资金910亿元，“三河三湖”（淮河、辽河、海河、巢湖、太湖、滇池）目前整体水质还比较差。在“三河三湖”污染治理过程中，存在着挪用和虚报治污费用、执法监督不力、忽略管理制度建设等突出问题。第三，高污染产业比重过高。我国环境代价高的传统产业多在低水平上发展，而能源结构以煤为主，效率不高，污染严重（解振华，2005）。据国家统计局测算，火电、钢铁、化工、建材、有色金属、石油加工及炼焦等几大高耗能行业的增加值占我国规模以上工业增加值的33%，而能耗比重却占到70%左右。第四，企业违法成本过低。长期以来，企业在环境保护过程中违法成本低、守法成本高，污染罚款难以约束和威慑企业的污染行为。例如，针对2005年发生的松花江水污染事故，国家环保总局仅对污染企业吉林石化处以100万元的罚款，远不及该事故造成的重大损失。第五，地方官员过分追求政绩。“晋升锦标赛”使得官员只关心自己任期内所在地区的短期经济增长，而忽视高速经济增长可能带来的严重环境污染和高昂能源消耗问题（周黎安，2007）；同时，在可利用的“环境资源”有限的情况下，对GDP增长的过度关注会促使地方政府鼓励辖区内企业争夺“环境资源”（周昭和刘湘勤，2008），使得环保部门对企业污染行为的监督和约束力量大大弱化。

　　已有的研究表明，地方官员之间存在的“晋升锦标赛”是促进地区经济增长的重要制度因素（周黎安，2007），这既形成了各地区“为增长而竞争”的格局（张军，2005），也会带来诸如地方保护主义、重复建设问题等负面影响（周黎安，2004）。最近的一些研究进一步证明，在土地违法事件中，地方官员扮演着重要角色（梁若冰，2009；张莉等，2011）。当地方官员追求短期的经济增长时，必然会忽视产业的合理布局、污染治理的有效投入以及传统产业的优化升级，因此，地方官员的政绩诉求是导致环境污染事故频发的根本制度性因素。值得研究的问题便是，在不断出现的环境污染事故中，地方官员的政绩诉求是否是一个重要原因？对于环境污染事故频发原因的诸多解释能否得到经验证据的有力支持？

　　在已有文献中，一些学者从理论机制上探讨了地方政府行为对环境保护带来的影响（赵志平和贾秀兰，2005；刘凌波和丁慧平，2007）；而实证研究多将研究重点放在地方政府环境政策的策略博弈之上（杨海生等，2008；李猛，2009；张征宇和朱平芳，2010）。

　　然而，已有的经济学文献尚缺乏地方官员政绩诉求与辖区环境污染事故之间关系的实证研究，更未对造成环境污染事故的系列因素进行系统探讨。本文以1992—2006年间省级层面的数据为研究样本，以环境污染事故为切入点，对引发环境污染事故的一系列因素进行了系统考察。结果显示，地区经济增长绩效与环境污染事故发生次数及其造成的经济损失之间存在显著的负向关系，而相对于内陆地区，经济增长绩效与环境污染事故之间的负向关系在沿海地区更加显著。同时，外商投资企业比重、高污染产业比重、地方官员个人特征（任期、年龄）等也是影响辖区环境污染事故发生次数及其直接经济损失的重要因素。

　　本文在以下两个方面丰富了已有文献：第一，已有文献利用省级面板数据对官员政治晋升与辖区经济增长绩效之间的关系进行了较为成熟的研究（Li andZhou，2005；Chen et al.，2005；周黎安等，2005），然而，官员追求经济增长绩效给辖区环境质量带来的影响却缺乏经验证据，文章首次利用省级面板数据证实了官员的政绩诉求对辖区环境保护的负面影响。第二，本文对造成环境污染事故的经济制度因素进行了具体论述和实证检验，这不仅为有效遏制环境污染事故发生、改进环境保护工作提供了政策启示，也为近年来的官员考核机制改革提供了证据支持。

　　本文之后的结构安排如下：第二部分为理论分析；第三部分为模型设计、数据来源与描述性统计；第四部分为实证结果分析；最后部分为文章的结论。

　　…………

　　五、结论性评述

　　近年来，频发的环境污染事故不仅给人民群众的生命财产安全造成了直接威胁，也有违于科学发展观和构建和谐社会的要求。已有的文献表明，地方官员的晋升激励在促进辖区经济增长的同时也会带来一系列的负面影响（如土地违法），那么，地方官员的晋升激励在不断发生的环境污染事故中起到了怎样的作用？环境污染事故是否会受到其他经济社会因素的影响？

　　我们使用地区GDP 增长率衡量了地方官员的政绩诉求，在经济增长绩效表现越差的地区，地方官员的政绩诉求相对更强烈。本文以1992—2006年间的省级层面的数据为研究样本，首次实证检验辖区经济增长绩效对环境污染事故的影响。结果发现，辖区经济增长绩效对地区环境污染事故发生次数以及污染事故经济损失都具有显著负向影响，这说明，辖区经济增长绩效表现越差，地方官员的政绩诉求越强烈，进而会忽视辖区的环境保护问题。与此同时，外商投资企业比重的增加将有效减少污染事故次数和污染事故损失，而降低高污染产业的比重也将有效地降低污染事故造成的损失。

　　上述研究发现表明，改变现有的官员绩效考核体制，更加重视地区经济发展的质量，对于防范和减少环境污染事故的发生尤为重要。近年来，地方官员绩效考核体制正在打破以往的“唯GDP 论”：2007年5月23日，下发了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，明确提出要把节能减排指标完成情况作为政府领导干部综合考核评价的重要内容，实行“一票否决”制。2008年7月，中央组织部委托国家统计局在全国31个省区市开展组织工作满意度的民意调查，尝试在官员的绩效考核中加入民众的满意度。这些举措是国家为全面落实科学发展观、加快转变经济发展方式而进行的重要制度探索。

　　需要指出的是，虽然省级官员可能无法对下辖区（市、县）中发生的环境污染事故产生直接影响，然而各级地方官员的政绩诉求存在某种程度上的一致性。省级官员的政绩诉求动机，在很大程度上决定着其对中央政府政策的贯彻力度，以及其对下级政府（市、县）的监管力度。但尝试手工搜集（地区）市、县层面的环境污染事故数据进一步深化实证分析，是本文未来的重要研究方向。


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本文收入文库时间为2013年9月。