（河海大学公共管理学院，南京210098）

　　原载《公共管理学报》2013年第1期

　　摘要：随着我国城市化规模加速推进，城市用地规模迅猛增加，失地农民数量也呈上升趋势。失地农民在土地换保障政策的背后生存状况及其发展问题值得进一步研究和关注。本文在实证调研基础上，按照年龄层次分类，运用社会排斥分析视角，对失地农民的现实生活状况进行了多维度的透视。分析了在中国特有的二元设计中，由失地农民身份和生活方式的改变而导致的原有生存保障资源的消解状况，评价了土地换保障政策对其生活保障资源重构作用的效益性，并据此提出了一些对土地换保障政策的建议。以期通过展示失地农民真实生活状况，唤起公众对这一弱势群体的关注，同时也希望对今后政策的执行与相关研究有所裨益。

　　关键词：失地农民；土地；保障；社会排斥

　　收稿日期：2012-08-07

　　基金项目：江苏省高校研究生创新计划项目（CXLX12＿0219）

　　作者简介：杨文健（1964-），男，毕业于河海大学，博士，河海大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向：城乡社会学理论与实务、社会保障理论与实务，E -mali ：wenjianyang78@126.com ；仇凤仙（1979-），女，河海大学博士研究生，研究方向：城乡社会学理论与实务、社会保障理论与实务。

　　1问题的提出

　　随着我国大规模城市化的快速推进，城市用地方式也在不断创新，用地规模不断膨胀，圈地发展是地方政府实现城市化、规模化发展的重要手段。

　　新增城市用地大部分来源于周边农村的农用地，实现了所谓的郊区城市化、农民市民化。这些光鲜的口号背后是城市跑马圈地、农民失地的社会现实。

　　据现代农业经济理论预测，城市用地每增加一亩，至少有1.5个农民要失去土地，据统计，我国当前失地农民数量已达4000～5000万人，有的学者预计到2030年失地农民将达到1.2亿人左右[1].据部分学者统计，当前有60％的失地农民生活十分困难，有较为稳定的经济收入且没有因失地影响基本生活的只占30％[2].另据国土资源部提供的数字表明，目前全国有1/3以上的上访问题是土地问题，而其中60％左右直接由征地引起，失地农民问题已经成为全国性的社会问题。因此，失地农民研究极具实际价值和理论意义。

　　失地农民以何为生？何以发展？这些都是事关民生的大事。随着国家对失地农民的社会保障政策日益完善，土地换保障政策已经成为失地农民获取各种社会保障的政策保障。在土地换保障的政策执行过程中，这种政策在效应上怎样？对于失地农民的实际生活有着怎样的影响？在不同的年龄阶段和不同的拆迁历史中是如何演变的？本文基于以上几个问题，通过在NJ市的一个农村拆迁社区的调查，采取田野调查方式，亲身体验了失地农民在土地换保障过程中的种种经历，考察了他们真实的生活现状，并对他们以后的生活进行了大胆预设，以此作为对失地农民土地换保障政策的范式反思。

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　　5总结

　　通过以上分析，我们可以大致看出失地农民在土地换保障的政策执行过程中及以后的生活状态，他们所面临的压力主要还是来自维持当前的生活状态和以后的持续生活能力，失去土地使其生存保障资源不同程度被消解。本文在按照年龄变量进行了相应的年龄段分析之后，笔者得出了一个较为普遍性的结论：重构不成功——社会保障难当大任，在各个年龄段里面，仅仅只有老年人（55/60岁以上）的部分人群是土地换保障政策的部分受益者，其生存保障资源重构基本成功，其他年龄段的人群基本都是利益的受损者。土地换社保的重构生存保障资源效果不明显。

　　5.1二元困境下失地农民社会排斥向度厘清

　　5.1.1失地农民遭受的社会排斥向度

　　5.1.1.1正式制度排斥——保障体系作用有限

　　失地农民所获得的保障金主要包括如下几个部分：土地补偿费的小部分、失地农民的房屋安置补助费和基本生活保障社会统筹资金。同时我国二元化、碎片化的社会保障体系不但没有把失地农民保障进去，反而对其产生了逆生效应，在一定程度上对失地农民进行了排斥，失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，目前的保障体系对失地农民基本生活所起的保障作用十分有限。

　　具体而言，这些排斥主要体现在以下几个方面：

　　（1）失业保险和医疗保障排斥。在NJ市的土地换保障政策执行中，当地政府只是把土地补偿款代失地农民缴纳了城市居民养老保险，而医疗保险则是没有强制性缴纳，如果失地农民想参加城镇居民的医疗保险，则需要自己补缴十五年的医疗保险，而这些医疗保险是必须和养老保险捆绑缴纳的，即使土地补偿款可以缴纳向前十五年，但是对于这些没有到龄的中年人，他们还必须缴纳到退休，这笔费用对于他们而言是沉重的压力，很多人在这种情况下自动放弃了医疗保险。对16周岁以下的群体，彻底失去了自己对于土地使用的继承权和以后土地收益的分配权，虽然这部分人群在目前还看不出该项政策对他们的负面影响，但是随着他们年龄的渐长，失去土地的人群里面他们将是无根的一族。

　　而城市的社会保障、医疗保障对于他们的排斥将会增加他们以后生活的成本。失地农民都面临着重新再就业的阶段，在这个阶段中，他们的劳动技能和劳动观念都需要重新塑造，在这个重新塑造的过程中，尤其需要当地政府的重点引导。但是在笔者的访谈中发现，当地农民很少参加失业保险金的缴纳，至于领取失业保险金，在笔者的深度访谈和问卷访谈中，没有人领取过失业救济金。

　　（2）老年社会保障体系薄弱。虽然在土地换保障的政策中，对于老年农民特别设计了相关的保护条款，规定农民在补缴完15年的保险费用后，在55/60周岁以后可以直接领取养老金430元/月或470元/月。在采访中，很多老人表示如果一个家庭中两位老人都健在，每月800多元只够勉强维持生活基本开销，但是如果只有一位老人，这点钱就很难能够维持下去了，虽然他们还是保持着农民的生活习惯，但是如今他们的购物是在城市的消费圈里面，在这种被动的卷入中，他们很难具备城市人群的消费能力，因而在被动的消费中，他们是消费的弱者。这点钱仅够他们维持最基本的生存需求，正式制度排斥的作用机制如图2.

　　5.1.1.2市场排斥——弱者的恶性循环

　　失地农民参与市场交换的两个主要方式是出售和购买，在出售中，他们失去了唯一的生产资料——土地，因而他们实质上没有任何可供出售的物品，那么他们只剩下了最后的资源——劳动力。

　　劳动力是市场交换中弱者的最后的资源，诚如上面所分析的，在劳动力的边际效用逐步递减的过程中，他们从市场交换中所能获得的物品也呈现逐步下降的趋势，从市场中所获得的收益也在递减，市场对于他们形成的排斥使得他们逐步沦落为市场中的弱势群体，进而被市场剥夺一些仅有的资源要素，最终在市场经济大潮中湮没，失地农民被市场排斥循环路径如图3.

　　5.1.1.3人际关系排斥——失去了可能的外部援助

　　失地农民在居住地被重新安置之后，意味着他们原有的人际关系也被人为中断，在亲属、邻里关系相继消解之后，他们原先从这些圈子里面所能获得的帮助也在逐渐下降、消失。而在新的居住地的单元格局下，恢复或者重建原先的人际关系网络显然有相当大的难度和慢长的过程，他们在失去了原有的关系网络支持之后，又不能重建新的社会支持网络，在这种困境下，很多原先的功能在逐渐失去，其日常生活也只能是困守在自己的小天地里单调地循环着陌生的生活方式。失地农民的人际关系排斥如图4所示。

　　5.2政府——重构失地农民生活资源的责任主体

　　土地换社保的模式从某种程度上讲，不仅能实现农村土地的规模效益，促进城乡生产要素的合理流通，也能为农民解除部分后顾之忧。这本质上是城市化进程不可阻挡的趋势下，解决农民进城后权益保障、农村土地流转问题的一个方式[8].但是实际情况证明失地农民的生活仍然有很多困难，缺乏保障，利益受到损失。NJ市的土地换社保政策效果不佳，没能实现广大失地农民生存保障资源的重构。

　　一方面，土地换保障并不能彻底解决农民的后顾之忧，就目前政策来看，土地换保障所换来的只是一部分保障或者浅层次低水平的保障，并非是完全保障。现有的社会保障对有稳定收入的城镇职工来说是能够满足其需求的，但对没有稳定工作的失地农民来说，则远远不够。另一方面，目前的社会保障制度还不完善，保障水平低，可供选择种类很少，很难满足一些还不具备加入城镇职工保险条件的失地农民的需求。面对失去土地的农民迫切的生存需求，社会保障所能提供的支持十分有限，难当大任，而此时失地农民已经失去了退路，因此亟需探索其他重构路径。政府应承担重构失地农民生存资源的责任，作为资源的掌控者，政府在分配资源的时候应充分考虑失地农民的生存现状，在资源的分配和资源的利用上给与相关的倾斜，以解除失地农民的后顾之忧，为其将来的生活提供良好的预期。

　　5.2.1政府在政策的制定上保障农民拥有土地资源权利

　　土地是农民维持其日常生活的资源根基，也是农民这个身份的由来，政府要切实保障农民手中土地的合法权利，保障他们附着在土地上的附加值能够得到合理实现，而非政府在社会转型过程中另外一种“抽调”农村资源的选择。“应该先做到给农民以起码的国民待遇，在公共品上给农民以公平的待遇”[9].社会保障体系本是一个政府给其社会成员无差别的待遇，也是每一个成员应当获得的权利，在社会保障的获得上不应存在所谓的资源交换问题，农民作为一个群体有权利在拥有土地资源的前提下获得与城市居民同等地位的社会保障权利。在宏观政策的制定上，政府应当首先明确农民拥有土地资源与获得社会保障国民待遇本身就是两个范畴。

　　5.2.2政府应加强土地换社保过程中规范性操作，保障农民诉求渠道的畅通

　　据统计，目前全国有1/3以上的上访问题是土地问题，而其中60％左右直接由征地引起，在这种情况下，只有为失地农民创造一个公平的环境，才能缓解失地农民的被剥夺感，从而在源头上解决失地农民的主观诉求，营造和谐的社会环境。

　　5.3社区——重构失地农民社会资源的微观主体

　　失地农民失去土地以后，也失去了其原先的生活环境，由差序格局过度到城市的单元格局，他们的生活习惯、生活方式等都发生了颠覆性的变化。

　　尤其是其人际关系面临重新建构，面临着诸多的再适应问题。作为微观管理主体，自治主体的社区应当充分发挥重构失地农民社会资源的微观主体作用。

　　首先，社区管理人员应当努力建构拆迁安置社区的乡土人文环境，给失地农民营造一个较为熟悉的生活环境。社区干部不仅要对每户家庭予以关注，更要营造社区，要把社区营造作为当前社区工作的主要工作，而不是催着失地农民缴纳物业费等等他们原先并不熟悉的各种费用。为他们营造被消解了人际关系，尤其是异质性的群体关系网络应予以重构。

　　其次，社区管理人员要采取循序渐进的方式，逐步引导失地农民适应城市生活方式，培育他们在城市生存所需的各种必要技能。为失地农民争取多样化的培训资源和社会资源，提供机会，以增强失地农民在市场、资源竞争中的地位，获得有效资源，有能力自行重构其自身的生存路径。

　　可以看出，现有的政策制度等对于重构失地农民的生存资源都是存在缺陷的，重构的力度和向度都有着本身难以克服的矛盾。这种不成功的重构实践，导致了几乎所有年龄段的失地农民都在不同程度上遭遇了一系列的社会排斥。本来这些制度、市场、人际关系网络等应是他们的希望三角，未来生活的支撑三角，但是现在这些要素却全部演变为对他们进行排斥的失望三角，他们很难在其中一个里面找到相应的依靠。因而，在我们推行的土地换保障的政策体系中，要解决的首要问题是为失地农民构建一个安全、稳定的支持体系，使他们在面临困境时候，至少能找到一个支撑点来继续维持自己的生活，对以后的生活有一个较好的心理预期。这样才是解决失地农民各种问题的治本之道。


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本文收入文库时间为2013年6月。